回望三十年，如何重新审视旅游规划编制工作？

广西旅游规划设计院　发表时间：2017-06-26 11:48:58 　来源：

导言

introduction

　　旅游发展，规划先行。我国旅游规划伴随旅游业发展走过了30多年历程，对产业发展发挥了重要指导和促进作用，但也存在不少问题，主要表现在规划成果的科学性、指导性和可操作、可落地性方面，根源则主要在于规划研究编制和评审发布的体制机制层面，深层原因是认识和定位不准确，都急需变革调整。当前，围绕“十三五”旅游业发展需要，各层级、各重要领域旅游规划正在修编过程中，在此，笔者总结对旅游规划问题的思考，以供交流、讨论、参考和批评。

　　如果说，在旅游业发展的初期，研究编制旅游规划本身就基本能够实现规划工作目标，而规划成果往往是次要的——通过组织编制规划表示对旅游业的重视，同时尽可能摸清资源家底和听听专家、专业机构、有关方面的意见和建议，至于规划所提出的目标、任务、对策、措施能够落地当然好，不能落地也无关紧要，因为大家的认识和意见都不成熟、不明确，都需要在工作实践中去摸索、调整、修正，那么，进入本世纪以后，旅游规划的主要功能目标就必须通过规划实施来实现，此时规划意见和建议的科学合理性即必要性、可行性、指导性、可落地和可操作及其效果、效率、效益就是最重要的，相应进行旅游规划工作思路和体制机制的实质性调整就非常必要，而且非常紧迫。

一、对规划主体的认识

　　通常认为，规划是接受委托的专业机构研究编制的，即接受委托专业机构是规划主体。实际工作中的具体表现为，一个国家、地区、城市为发展旅游需要研究编制规划，先由旅游主管部门提出意见和建议，报经政府批准后，制定工作方案并申请经费，发展改革部门批准规划立项，财政部门批准并下达经费预算，旅游部门组织招投标或者通过询价确定接受委托的专业机构并与之签订协议或者下达委托书，其后的规划调查、研究、编写文本、咨询论证、评审等专业性工作，都由受托专业机构负责，旅游局等支持配合。由此，大家就认为规划编制主体是受托专业机构及其组建的规划编制项目组。

　　实际上，规划——包括旅游规划——编制主体应该是各级政府，接受委托的专业机构只不过是具体执行的技术机构。首先，研究编制规划的决定是由当地政府做出的，包括为什么研究编制规划和规划工作的目标任务、方式及方案计划和任务分工都是由其决定和批准的，更不必说规划经费和其他支持保障条件也由其提供。其次，更为重要的，规划所形成的意见和建议也是由其主导和认可的，规划研究编制专业机构只是按照规划标准和规范将这些意见和建议用文字、表格、图形等表达出来，其中有些意见和建议可能是研究编制规划的专家和机构提出的，但也必须是当地政府认可和需要的。简言之，专业机构及其具体工作专家承担的是技术性任务，就是将各方面的意见、意图收集起来，然后用规范、科学的方式汇总分析并表达出来。这些意见和建议可以来自各个方面，但都必须是被当地政府认可和采用或准备采用的。此外，规划咨询、论证、评审等技术性工作，不管是由受托专业机构来组织，还是政府及其旅游部门组织，所提出意见和建议的对象主体也是政府。最后，规划文本批准、发布和规划意见、建议采纳应用无疑也是政府的事。

　　总之，各级各层政府在规划工作方面，首先必须明确自己是规划研究编制、批准发布和贯彻实施的主体，要切实承担起主体责任，而规划研究编制专业机构和专家承担的不过是具体专业性、技术性工作任务，只相当于建筑师、工程师在建筑设计和工业产品设计上的角色。当地政府一定不能立了项、给了钱就置身事外“当甩手掌柜”，那样是不可能编制出能够实施并有效发挥指导、促进作用的旅游规划的。

二、旅游规划的类型及主要任务

　　旅游规划一般分为概念性规划、总体规划、实施性规划，在景区和目的地还有修建性详细规划，与此相关的还有规划编制前的可行性研究报告、咨询论证报告以及规划实施的行动计划、行动方案和具体建筑设计方案与施工方案及施工图。规划的名称不同、性质不同，其目标、任务也就会不同，不能企求毕其功于一役——用一个规划解决旅游发展和工作中的所有问题。就此，笔者针对不同类型旅游规划的主要任务和功能目标提出以下意见：

　　（一）概念性规划

　　主要任务和功能目标是研究确定国家、地区、城市、目的地、景区的旅游主题概念，工作内容是根据市场需求、供求关系和资源条件确定规划对象能够和需要做什么，至于具体怎么做、做什么、谁去做、什么时候做等等都只一般性提及，不是所要解决的主要问题。简单说，概念性规划只解决主题概念是什么、怎样立得住的问题，大致与可行性研究报告相同，二者的区别主要在于可行性研究主要是就既有主题、既定项目集中解决是否可行问题，概念性规划首先是要回答主题和项目是什么、怎么样的问题。

　　（二）总体规划

　　主要任务是根据主题进行谋篇布局，作用和功能目的是让主题得以实现，并就围绕主题所要选择的项目、开展的工作进行必要性、可行性研究，一般也会就如何实施提出一些总体上或原则性的意见和建议。因此，总体规划通常包括规划对象一定阶段的发展建设目标任务、方针原则，旅游发展和开发建设的重点任务和对策措施，产业、产品、项目的空间布局，旅游基础配套和保障条件，规划实施步骤和计划等。总体规划是战略性、指导性、规范性和约束性的，需要专项规划、实施性规划、修建性详规等来进一步明确怎么做、何时做、谁去做等问题。

　　（三）实施性规划

　　（包括专项规划和修建性详规）

　　主要任务是就总体规划实施进行系统、全面谋划、部署、安排，重点回答怎么做的问题，其中专项规划是在总体规划之下研究某一个方面或某一个领域如何建设发展，修建性详规则是就具体开发建设项目所进行的研究部署乃至具体安排，都是服务于总体规划实施的。实施性规划是介于总体规划与行动计划、工作方案、设计方案之间的规划，对于指导性规划来说，它们往往就是最底层的工作指导文件，一般不会在其之下再研究编制系统全面的行动方案和工作计划。

　　（四）工作规划或行动计划、设计方案

　　它们都是解决特定领域、方面和时段开展什么工作、通过什么途径、采取什么措施、完成什么任务、实现什么目标等问题，是对特定领域、方面和时间段旅游工作比较明确、具体的指导。与工作计划、工作方案的主要区别在于，它们是就某一个方面、某一个领域、某一个时间段的旅游工作进行比较系统全面的谋划部署，而工作计划和方案是就某一项工作、某一个较短时间（如年度、半年、季度、月度甚至每周）的工作进行安排，是时间表、路线图和施工图。

　　此外，国家、地区、城市旅游发展规划与旅游目的地、旅游景区、旅游项目开发建设规划也不同，前者多为指导性、原则性、建议性的，作为其他规划的依据，自身多不需要编制实施性规划，最多制定短期行动计划或近期实施工作意见和计划；后者即使是概念性和总体规划，也强调可实施、可落地。

三、旅游规划编制的前期工作

　　旅游规划研究编制的前期准备工作很多，笔者主张主要应包括以下4个方面：

（一）进行旅游市场需求及供求状况的调查分析

　　主要目的是掌握目标市场需求状况，以便根据市场需求来确定旅游开发建设和发展的方向、目标、任务以及主要工作措施。同时，还要分析相关国家、地区、城市旅游产品、服务、项目供给状况及其变动趋势，据此对自身产品、服务、项目、产业的市场供求关系做出判断，最终确定自身的优势、地位、目标、方向等。这方面的调查研究基本是“知彼”，之所以放在第一位，是因为现代市场经济中需求决定供给、市场决定生产供给者的命运。

　　（二）开展旅游资源调查分析

　　（包括产业基本状况）

　　这是“知己”，即了解自身有什么、能做什么和能实现什么目标，调查研究的内容包括资源基础、产业基础、基础配套能力、内外环境等。如果说市场调研是回答需要做什么，资源调查分析则是在回答能够做什么。

　　（三）组织旅游发展主要问题的专题研究

　　这是在两方面调查研究的基础上，对规划对象存在的重点问题进行梳理和深入分析，解决这些问题是规划意见和建议的出发点，问题解决了，旅游业也就可以按照预期目标发展。问题及其原因分析研究透彻了，目标、任务、对策、措施也就明确了。如果没有很好地分析研究问题及其原因，规划内容就很难科学、准确、有用。专题研究的具体方式，可以是委托开展专项调研，也可以是立项开展课题研究。

（四）组织旅游专题论坛和研讨会

　　这是进行调查研究、分析研究问题、提出对策建议、明确目标任务的具体方式。只有举行专题论坛和研讨会，分专题、分层次、分类别、分时段深入广泛交流意见和建议，最后写入规划文本中的意见和建议才是统一、深入、客观、科学、有用的，任何一家之言、一孔之见都要经过讨论来过滤和印证，更要以此来避免“一言堂”。

四、旅游规划的工作程序与步骤

　　笔者认为，一个完整、科学的规划研究编制过程，除上述4个方面的准备工作外，还应该包括以下11个步骤：

（一）建立组织领导机构和委托确定规划编制专业机构

　　组织领导机构是研究编制规划的决策组织和支持保障机制，一定要科学设置并且切实发挥作用，而不仅仅是个花架子和形式。规划编制专业机构从法律关系要求看，必须是一个具备资质的规划研究中心和法人组织，但从实际工作看是组建规划编制项目组，项目组成员不能限于接受委托专业机构自身的专家，而必须根据规划性质和任务，通过委托协议来明确其组成方案，通常必须有一定比例和数量的外部专家，专家成员必须涵盖资源、市场、消费、营销、投资、管理、经营等多个方面。大型规划可以委托多家机构共同承担编制任务，项目组更要实行“五湖四海”。

　　（二）研究编制和下达项目计划书或签订协议

　　包括规划工作方案、计划、任务、目标、要求的研究协商，这个阶段的重点是计划书或协议的内容，要力求合理、合法、合规和具体、明确、科学、系统、规范，下达或签订的程序也必须合法合规，免生后患，更不能因此影响任务完成和目标实现。

　　（三）收集资料、现场考察和实地调查

　　这主要由规划编制项目组承担，旅游部门负责协调联络，有关部门、方面支持配合，组织领导机构督促指导。如果前期准备工作完成得好，这个环节的任务易于完成，效果也会有保证，否则工作量和难度会很大，效率、效果都很难保证，会直接影响规划质量。

　　（四）讨论确定规划编制大纲并进行初期评审

　　前者主要由规划项目组完成，必要时开展咨询和讨论交流。初期评审基本就是规划大纲评审，由规划编制领导机构组织，项目组组长汇报，项目组全体人员参加和接受现场质询，专家和参加人员由组织领导机构确定，目的是切实保证规划架构、工作思路等科学合理。

　　（五）讨论确定规划文本和中期评审

　　第一项任务也是项目组主导完成，可以进行必要的外部咨询、研讨、论证，但通常不能取代中期评审。中期评审的目的和任务是让文本内容及形式科学合理。中期评审也由组织领导机构组织，要求基本与初期评审相同，但规模和范围更大，要求更明确，因为是决定规划质量的关键步骤。

　　（六）规划评审——最终评审

　　这个评审是法定的，在现实中往往也就成为程序性甚至走过场性的——往往会议规模更大、参加人员数量更多、范围更广、层次更高，常常是当地四大班子主要领导、各部门和各地区负责人、媒体记者都参加，并进行宣传报道，评审结论就得是通过——连原则通过都不行，评审专家和专家组发表意见也就不得不注意影响。评审通过和会议结束后，专家组和评审专家个人意见建议的吸收也主要由规划主体督促规划编制机构负责。

　　（七）规划论证——主要内容讨论

　　为了弥补最终评审的不足，笔者力主进行规划论证，且主张最好在终期评审之前进行，具体是由组织领导机构在收到正式文本且项目组建议进行最终评审后，组织论证会，请专家就规划意见、建议和文本进行论证讨论并提出明确意见和建议。如果没有条件开会论证，也可以将规划文本印送有关专家，请他们进行评阅并出具书面意见。收到论证意见后，转交项目编制机构和工作组逐条研究，并就采纳情况和没有采纳的意见及理由提交详细书面报告，经过领导机构和有关方面、人员审阅并认可后，再组织最终评审。规划论证也有在最终评审后进行的，基本是作为一种补救办法，通过论证对规划进行修改补充。

　　（八）规划审批和发布

　　规划经过评审、论证后，要按照规定程序报请上级旅游部门或者主管部门审查批复（指地区和城市旅游规划）——主要是为了保证规划有关内容意见与上一级规划和相关规划衔接协调，然后报请政府、人大、党委等审查批准——目的是取得必要的行政、法律、政策效力以便于组织实施，然后由政府或党委和政府共同发布实施。鉴于旅游发展规划尤其是发展规划很难用一个或一套明确统一的标准来评判，笔者主张旅游发展规划可以经过人代会或其常委会审议讨论，但不宜作为法案来投票表决通过，履行政府或党委审批程序即可。

（九）规划培训和宣传

　　规划的价值在于实施，实施的前提是让相关人员了解、理解和认可规划，最理想的状态是让大家自觉自愿地贯彻实施规划。为此，就必须开展规划内容的解读和面上宣传，更重要的是分层、分类、分批、分期组织规划培训班，让培训对象不仅掌握规划内容，而且掌握规划内容的精神实质，积极主动、自觉自愿、能动性、创造性地开展规划实施工作。

　　（十）规划实施及评估

　　规划实施是规划实现功能目标的唯一途径，是持续时间长且连续不断、范围广、涉及面很宽的工作，需要各部门、方面、层面组织发动和具体贯彻落实，需要多层级督促指导。为了及时掌握规划实施效果以及对规划质量进行事后验证，需要定期不定期地组织开展规划实施评估，具体方式可以是委托专业机构进行第三方评估，也可以由政府及其旅游部门组织评估，包括专项性、临时性和系统全面的评估。

（十一）规划修编

　　规划因性质不同而有不同的规划期，短则三年，长至三十年甚至五十年，但多为五年至二十年。即使是三年期的规划，往往在实施一二年后就需要修编，长期规划更不是满期后才修编，而是根据实施情况和旅游业发展需要在实施几年后就进行修编，规划期相应调整。规划修编的必要性和合理性主要源自影响发展的主要因素发生变化。

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