在特色小镇建设过程中,如何避免过去出现的一些问题?记者就此与业内专家展开对话。

对话人

国家行政学院经济学部教授　　　黄锟

中国人民大学公共管理学院教授　杨宏山

片面政绩观致特色小镇房地产化

记者:河南出台相关意见控制特色小镇房地产化,此事引起社会对特色小镇建设的关注。房地产化这一现象会造成哪些负面影响?

黄锟:“小城镇,大战略”。特色小镇是一种产城融合的城镇化创新发展模式,是就地就近城镇化的有效实现形式,是新时代中国城镇化和城乡融合发展的重要抓手。近年来,旅游小镇、物联网小镇、机器人小镇、金融小镇、新能源汽车小镇、森林小镇、农业互联网小镇、创业小镇,林林总总,蔚为壮观。由于特色小镇既不同于城市,又区别于农村,是城市和农村的天然结合带和粘合剂,在新时代特殊背景下,特色小镇的健康、可持续发展,有利于推动产业之间、产城之间、城乡之间融合发展,有利于落实新型城镇化,充分发挥城镇化对乡村发展的辐射带动作用,促进乡村振兴,实现大中小城市和小城镇协调发展和城乡协调发展。

然而,房地产化成为特色小镇建设中一个最突出、最普遍的问题,它如同一颗毒瘤,它的存在,势必引发特色小镇建设的空城化风险、房地产风险、脱实向虚风险和债务风险。这四种风险的存在,不仅会使特色小镇丧失集聚产业和人口的能力,而且会严重制约特色小镇实体经济的发展,对特色小镇和当地整个经济社会发展都会造成不可逆转的损失。

杨宏山:房地产是当下小城镇都希望发展的一个领域。特色小镇是地方城镇化的高级形态。随着人口的集聚,小镇本身有发展房地产的愿望与需求,但单纯依靠房地产发展,小镇的前途是灰色的。发展不能仅仅靠盖房子,小镇的发展要靠特色产业来支撑,如果以房地产建设特色小镇,那就把特色小镇这个概念理解错了。

房地产在小城镇发展是正常的,但这需要与小城镇的发展相契合。特色小镇是一种优中选优的项目,如果仅仅将房地产作为主体产业,那还有特色可言吗?前期规模设计宏大,后期不过是建成了普通小镇。值得强调的是,特色小镇是城镇发展到高级阶段出现的现象,必须具有特色和竞争力很强的产业。

记者:特色小镇建设过程中出现房地产化,这一现象是如何形成的?

黄锟:特色小镇建设房地产化的形成具有主观和客观上的原因。从主观上看,片面的政绩观和GDP发展观是特色小镇建设房地产化的根本原因。一些地方仍然没有树立起以人为本的发展思想和创新绿色协调开放共享的新发展理念,仍以追求GDP数量扩张为目标,以形象工程、面子工程为抓手,以长官意志为资源配置的主要方式,照抄照搬、简单复制外地建设经验,贪大求快,盲目发展、过度追求数量目标和投资规模,违背城镇化和小城镇建设规律。

从客观上看,特色小镇建设房地产化有三个重要诱因。第一个诱因是房地产的简单易行和其他产业发展的困境。对于很多乡村来说,缺乏特色的自然资源和经济资源,缺乏必要的发展基础,更缺乏发展的财政保障,这意味着,按照常规的发展模式,很难找到产业发展的突破口和城镇化的发展途径。而房地产的发展模式却简便易行,只要够大胆、有企业支持,就能突破发展瓶颈,简单依靠土地和资本运作套路,就能高效快捷地建起新园新区新城。

第二个诱因是房地产价格的持续上涨和购房购地需求的持续增长。房地产市场化改革以来,房地产价格呈现的是单边的持续上涨状态,这让房地产价格上涨成为一种普遍的社会预期,尽管三四线城市和小城镇的房市已经出现供大于求的状况,但相对于其他行业来说,需求依然保持持续增长,房地产市场的投资回报率依然较高,这使得政府和企业依然对发展房地产热情不减。

第三个诱因是地方财政支出缺口的持续扩大。由于一方面各地的基础设施、公共服务、脱贫攻坚等方面需要更多的财政支出,另一方面很多地方尤其是县乡两级经济增长和财政收入增速明显放缓,地方财政支出缺口持续扩大,在这种情况下,不少地方不得已通过房地产化来获取更多的财政收入。

特色小镇建设面临四大不良倾向

记者:除了房地产化之外,目前在特色小镇建设过程中还存在哪些问题?

黄锟:除了房地产化问题之外,特色小镇建设过程中还存在四个方面的不良倾向。

一是盲目跟风,急于求成。一些地方急于出成果、出政绩不顾资源贫乏、经济基础薄弱的实际情况,盲目跟风,完全忽略特色小镇的建设基础、运营周期、投资规模等客观现实。一些地方贪多求全,搞形象工程、政绩工程,把建设特色小镇指标化,要求下级政府必须完成,重数量轻品质,违背经济发展规律。

二是特色不足,缺乏产业支撑。一些地方一味复制仿造,未能深入挖掘本地特色产业,对地区资源禀赋、文化内涵等模糊不清,简单模仿、生搬硬套缺乏创意,搞“大拼盘、大杂烩”,结果造成特色小镇空有名头而特色不强,产业定位模糊,更无实质资源支撑,不考虑地区发展基础和产业特色,产城融合发展成为空谈,商业模式难以为继。

三是市场化机制不足,缺乏发展可持续性。不少特色小镇是以政府主导而建立的,更多的只是为了满足政府的长官意志和考核要求,而不是为了满足消费者需要或市场需要。这样建设的特色小镇先天不足,得不到市场响应或追捧,难以吸纳更多市场主体和人口,后续可持续发展困难。

四是规划不完善,后期管理运营滞后。有的地方特色小镇规划存在长官意志、重复规划、形式单一、缺乏通盘谋划、挖掘资源要素不到位等现象。特色小镇存在上级多头管理、监督管理机制不健全和本级管理机构和管理人才短缺的双重矛盾,导致不少地方走板变样,偏离初衷。不少特色小镇缺乏运营思路,将小镇运营和发展寄希望于税收优惠、资金补贴、用地倾斜等优惠政策。

怎样让特色小镇建设良性运行

记者:为了避免特色小镇建设房地产化,需要采取哪些措施?

杨宏山:从国家角度看,有必要制定相关政策,要求小城镇严控房地产用地指标。打着特色名号、实质是房地产运作的投标商兴风作浪,不仅会抬高房价,还会影响实体经济的成本,对小城镇发展产生负面效应。从过去教训中吸取经验,不能任由房地产化发展。地方政府要检讨政策问题,扶持那些城镇化发展到一定阶段的、有真正特色项目的小镇,扭转建设特色小镇一哄而上的局面。

记者:鉴于特色小镇建设的重要性,从长期来看,特色小镇建设应该秉持哪些原则?

黄锟:为了保证特色小镇建设不走板、不变样,按照设计初衷健康可持续发展,必须坚持五项基本原则:

以人为本,重在建设。建设特色小镇的根本目的是为了满足人们的就业、居住和生活需要,这也是特色小镇是否具有吸引力、聚集人气的最重要因素。这就必须建设舒适便利的公共设施和服务,包括充足的基础设施、优质的公共服务和社会保障、宜人的生态环境等。

一镇一业,产镇融合。特色小镇的发展必须具有市场竞争力和持续生存能力的产业支撑。要着力构建有利于产业发展的基础条件和开放包容的营商环境,方便投资者自主高效组合各类生产和从事产业活动。

突出特色,以特兴镇。特色产业是特色小镇发展的核心,是保持特色小镇生命力的最关键因素。要从当地经济社会发展实际出发,发展特色产业,传承传统文化,注重生态环境保护,完善市政基础设施和公共服务设施,防止千镇一面。特色小镇的产业必须基于当地特殊自然禀赋和资源环境优势,如基于农业和自然景观优势形成的休闲旅游观光产业、基于工业资源的资源开发和加工制造产业、基于城市或区域主导产业或产业集群的配套产业等。

政企协作,市场主导。特色小镇建设是一个长期且系统的工程,政府与企业要加强深度合作、争取实现互利共赢,建立政府与企业之间良性互动和市场主导机制。要按政府引导、企业主体、市场化运作的方式来推进特色小镇建设运营模式的改进,以更加市场化的投资机制和运营模式来投资、建设、运营、管理特色小镇的发展。政府要切忌大包大揽,重在营造好特色小镇的发展环境,为投资与运营企业提供好各种服务。

因地制宜,量力而行。从各地区实际出发,遵循客观规律,实事求是、量力而行、控制数量、提高质量,体现区域差异性,提倡形态多样性,不搞区域平衡、产业平衡、数量要求和政绩考核,防止盲目发展、一哄而上。

记者:如何通过完善相关制度,推进特色小镇建设沿着正确的方向发展?

黄锟:确保特色小镇规范发展、行稳致远,离不开相关制度的改革和创新。

建立政府和企业之间长期良性互动的体制机制。总的来说,政府应多掌控全局,企业应多关注运营维护。但在不同建设阶段,政府和企业关系应动态调整。在小镇建设初期,要由政府牵头制定规划、提供基础公共设施服务,充分发挥财政资金的引导作用。在小镇建设的中后期阶段,要积极引入专业运营商和产业运营机构,及时补充、提升小镇的生产功能和生活服务功能。

建立有效的激励约束机制。要适当扩大特色小镇管理权限,对纳入特色小城镇建设范围的建制镇要逐步实现财权、地权、事权等有序下放,其管理职能和权限可按照县城或特大镇对待;可允许非建制镇类的特色小镇成立具有一定权限的特色小镇管理委员会。要创新政策激励机制,改变政策扶持资金的发放时序,对于创建合格的特色小镇及时给予资金等奖励,而不是对仅处于概念阶段的特色小镇就盲目给予资金支持。要在社会事业方面确定长期投入机制,切实贯彻共享发展理念,不断提升小镇及周边居民的获得感。

完善投融资机制。创新特色小镇建设投融资机制,大力推进政府和社会资本合作,鼓励利用财政资金撬动社会资金,共同发起设立特色小镇建设基金;研究设立国家新型城镇化建设基金,倾斜支持特色小镇开发建设;鼓励开发银行、农业发展银行、农业银行和其他金融机构加大金融支持力度;鼓励有条件的小城镇通过发行债券等多种方式拓宽融资渠道;对特色小镇的建设内容进行分类,积极鼓励企业资金的整体进入。

完善配套保障机制。要全面放开小城镇落户限制,全面落实居住证制度,不断拓展公共服务范围;建立健全进城落户农民农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权自愿有偿流转和退出机制;按照“小政府、大服务”模式,推行大部门制,降低行政成本,提高行政效率。