健全乡村治理体系 筑牢乡村振兴基石

——我国乡村治理模式变迁及发展

张天佐

农业农村部农村合作经济指导司司长

　　乡村治，百姓安，国家稳。乡村治理是国家治理的基石，也是乡村振兴的基础。乡村治理不仅关系到农业农村改革发展，更关乎党在农村的执政基础，影响着社会大局稳定。乡村治理的核心是“人”，其背后必然涉及与人相关的组织架构、制度体系、资产管理等一系列问题，是一个庞大的治理体系问题。回顾我国乡村治理的历史演变及发展，尤其是我们党百年乡村治理的历程，总结治理经验，能够看到在不同历史时期，我们党始终高度重视并持续加强乡村治理，为促进农村经济发展和保持社会稳定发挥了重要作用。

01乡村治理的历史演变

　　村庄一般是历史形成的，村庄各户之间大多利益相关、文化相连、血缘相近，是典型的熟人社会。特别是自然村落之间土地、财产、人口等界分清晰，即便历经变迁也很难混淆。我国历朝历代都高度重视乡村治理，国家治理乡村的主要目标是获取税赋和实现疆域稳定。但在历史上“皇权不下县”，乡村秩序主要依赖村规民约、宗法伦理、道德礼俗等非正式制度与乡绅精英维系。家族和宗族是乡村治理的主要组织形式，以亲属和血缘关系构成人际关系网络，凭借族长、族规、祠堂等形式，对乡民施行伦理教化和治理。清代后，保甲制度作为国家正式组织，成为维护地方统治的主要工具。

　　我们党百年乡村治理实践大致经历了“政权下乡”“政社合一”“三治合一”等发展阶段。无论是在革命、建设还是改革时期，我们党都始终重视维护农民的根本利益，注重发挥农民在乡村治理中的主体地位。新民主主义革命时期，农村经济凋敝，传统乡村治理难以为继，为重构乡村治理秩序，我们党通过政权建设和党组织建设加强了对革命根据地的领导。

　　新中国成立后，乡村治理经过了曲折的发展路径。1950年起建立乡政权，乡和行政村作为本行政区域行使政府职权的机构；1954年撤销行政村建制，县以下统一设置乡、民族乡、镇为农村基层行政单位；1959年后，逐步推行人民公社体制，人民公社作为“政社合一”的基层组织，将几乎所有生产、经营、居住及迁徙活动都掌握在手中，主要的农业资源及其分配由基层政权支配。在国家权力主导下逐步建立的“三级所有、队为基础”的人民公社制度，经济上由农民家庭私有制转变为集体所有制；公社、大队和小队等各层级的集体，既是一级生产单元，也是一级行政管理单位。村社组织的行政化，建立起国家对乡村社会的“强”控制秩序。在强有力的政府管控下，维系传统乡土社会的非正式制度被削弱。

　　改革开放后，在全国普遍推行家庭联产承包责任制，从集体所有、集体经营，改为集体所有、家庭承包经营。家庭经营制度的回归，直接动摇了“政社合一”的人民公社体制。国家逐步废除人民公社、建立乡政府，逐步实现政社分开。1982年《宪法》明确了乡镇政权、村委会群众性自治组织的法律地位。人民公社体制在1985年全部退出历史舞台。1987年通过的《村民委员会组织法（试行）》，在总结基层乡村自治实践经验的基础上，用法律形式系统规定了中国特色乡村自治制度的基本内容。明确村民自治的基本原则是自我管理、自我教育、自我服务, 在实践中又具体化为村民的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四项民主权利和民主制度。

02乡村治理的新要求

　　党的十八大以来，把坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革总目标。党的十八届三中全会提出，创新社会治理体制。党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，阐述了坚持和完善13个方面的重大制度，坚持和完善制度的落脚点，就是推进国家治理体系和治理能力现代化。其中第9个制度，是坚持和完善共建共治共享的社会治理制度。要求必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业，社会安定有序。可以看出，社会治理对国家长治久安的重要性。从社会管理到社会治理，一字之差，体现了从政府单向管理向政府主导、社会多元主体协商共治转变，从以行政管理为主向行政、法律、道德手段综合运用转变，体现了源头治理、系统治理、综合治理的思想。反映了治理理念、主体、方式、范围、重点等方面的发展和升华。

　　社会治理的基础在基层，乡村治理是社会治理的重点和难点。为加强和改善乡村治理，党的十九大提出要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，这是中央在总结基层探索基础上的新部署，是根据我国农村社会治理的基本制度安排、特点和开放背景提出的新要求。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，明确要坚持和加强党对乡村治理的集中统一领导，坚持把夯实基层基础作为固本之策，把治理体系和治理能力建设作为主攻方向，把保障和改善农村民生、促进农村和谐稳定作为根本目的。要全面加强农村基层党组织建设，深化村民自治实践，深入推进农村移风易俗，着力维护农村社会稳定，提升乡镇服务能力。

03乡村治理面临的新形势

　　改革开放以来，传统农村的封闭性、稳定性被打破，经济结构、社会结构、思想观念都发生了巨大变化。维系乡村社会的血缘、地缘以及人情关系趋于淡漠, 熟人社会面临解体。村庄治理结构、规则与秩序进一步演化与变迁，乡村治理面临新情况、新形势、新要求。

　　农村社会结构深刻变动。农村人口结构快速变化，城乡人口双向流动，依靠熟人社会特征实施的传统治理模式，难以为继。农民逐步分化为农业劳动者、农民工、个体工商户、私营企业主、乡村企业管理者等不同群体，利益诉求和取向多样化。农民合作社、涉农企业、家庭农场等新型经济组织和村民事务理事会等社会组织加快发展、日趋多样，以血缘、亲缘、宗缘、地缘等特殊人际关系为纽带组成的非正式组织，从正反两方面起着不可忽视的作用。因此，农村社会不再是原来主要靠宗法伦理、乡规民约、道德礼俗等进行调控的熟人社会，必须健全乡村治理体系，通过制度创新来解决原有制度失灵、农村社会失范问题。

　　农村利益格局深刻调整。随着城乡融合发展的加快推进，在资源配置和要素流动过程中，势必涉及城乡利益的再分配、再调整。在农业产业链条不断延长，土地等资产资源不断增值的过程中，农村各类主体之间的利益关系更加复杂，利益冲突更加频繁。特别是小农户如何分享农业发展成果，防止被边缘化的要求更加迫切。在一些地方，基层政府和农民之间围绕土地征占、土地流转、资源开发、环境保护等领域的利益冲突加剧，群体性事件时有发生。因此，必须健全乡村治理体系，从制度上理顺各种利益关系，平衡不同利益诉求，维护农村社会和谐稳定。

　　农民思想观念深刻变化。当前，农民群众对人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长；不再满足于增收致富、过上宽裕生活，还要求更多参与公共事务决策，依法主张和维护自身权益。同时，当前也有一些农民群众精神空虚，相应带来道德滑坡等问题，因此，必须健全乡村治理体系，在保障农民群众合法权益的同时，积极引导农民群众树立正确的价值观，以健康向上的精神状态创造幸福生活。

04乡村治理的重点任务

　　实施乡村振兴战略的提出，标志着我国乡村治理进入一个崭新阶段。我们必须加快构建中国特色乡村治理体系，不断开创乡村振兴新局面。

　　加强党的领导。加强党对农村工作的领导，是我们党的传统，也是优势。乡村治理是一项涉及面广的系统工程，要毫不动摇地坚持和加强党对乡村治理工作的领导，确保党在乡村治理工作中始终能够总揽全局、协调各方，为健全乡村治理体系提供坚强有力的政治保障。要落实县乡党委抓农村基层党组织建设和乡村治理的主体责任；要全面加强农村基层党组织和党员队伍建设，这是党在农村全部工作和战斗力的基础；要加强和完善村党组织对村级各类组织的领导；要大力开展党员联系群众活动，帮助解决实际困难，把党在农村的阵地建到农民群众的心里，把政治优势转化为实际的效果。

　　深化自治。着力健全完善以党的基层组织为领导、村民自治和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、各种社会组织为补充的农村组织体系；创新自治形式，丰富自治内容，引导村民主动说事、议事、主事，增强村民主人翁意识，真正实现“民事民议、民事民办、民事民管”。建立健全以法律法规、政策制度、自治章程等为主要内容的自治制度体系，依法保障村民自治制度有序推进。推行以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、民主协商和党务、村务、财务公开为主要内容的“五民主三公开”制度建设。不断推进村规民约的细化实化具体化，发挥道德规范明导向、正民心、树新风的积极作用，将民主法治精神与传统道德力量有机融合，发挥村规民约在乡村基层治理的“小宪法”作用。

　　强化法治。加快完善农业农村立法。紧密结合农业农村改革发展进程，围绕保障国家粮食安全与农产品质量安全、健全农业支持保护体系、完善农村村民自治和基本经营制度、培育新型经营主体、推进农业农村绿色发展，加快相关法律法规制修订。全面加强涉农执法司法。深化行政执法体制改革，深入推进农业综合执法。健全执法协作机制，依法严厉惩处涉农违法犯罪行为；深入推进扫黑除恶专项斗争，严厉打击农村黑恶势力；加强行政执法和司法的有效衔接，深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制。深化农村法治宣传教育。坚持从人民群众关心的热点、焦点问题出发，从不同普法重点对象的个体需求出发，发挥“互联网+”普法的便捷作用，开展精准普法；着重教育引导干部群众办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法。构筑矛盾纠纷化解的底线，善于运用法治思维和法治方式处理社会矛盾纠纷；鼓励律师进村、检察官进村、法官进村、民警进村，建立一村一律师制度，通过专业说法、以案释法等途径，引导村民依法表达诉求，依法维护自身合法权益。健全公共法律服务体系。加快建设公共法律服务平台，培育服务队伍，创新服务方式，让基层群众享受到更便捷、更优质的法律服务。

　　实化德治。充分发挥社会主义核心价值观的引领作用。加强农村精神文明建设，把核心价值观融入社会发展的各方面，转化为人们的情感认同和行为习惯。充分发挥道德模范的示范作用。在农民中深入开展社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德教育，持续选树道德模范、最美人物、身边好人等先进典型，鼓励开展文明家庭、星级文明户等创建活动，利用村中事、身边人，引导农民自觉弘扬道德新风。充分发挥文化熏陶作用。要传承、发展、提升农村优秀传统文化，充分挖掘农村历史文化、民俗文化、节庆文化等，因地制宜开展农村文化活动；搭建乡村公共文化平台，运用通俗易懂的百姓语言、喜闻乐见的文艺作品、赏心悦目的公益宣传和丰富多彩的主题活动宣扬真善美，鞭笞假恶丑。持续推进农村移风易俗。引导和鼓励农村基层群众性自治组织采取约束性措施，对婚丧陋习、天价彩礼、孝道式微、老无所养等不良社会风气进行治理。

　　充分运用智治手段。以互联网、云计算、大数据和人工智能为代表的现代信息科技，深刻地改变着人们的思维方式、生产方式和生活方式，也为基层社会治理创新带来了无限空间和广阔前景。现代信息技术带来的共享理念和互联网思维正在重塑基层社会生态，正在有效地激活个体的主动性，增强社会多元主体的有机组合。要充分利用现代信息技术推进治理方式和治理手段的转变，探索建立“互联网+”治理模式，推进各部门资源和服务的整合，推行“一门式”受理、“一站式”办理，提升乡村治理的智能化、信息化、精准化、高效化水平。